第十届全国城市轨道交通合约管理年会学习交流心得
2018年8月1日至3日，建设管理部派员参加了在呼和浩特举办的第十届全国城市轨道交通合约管理年会。总的来说，本届年会议题比较深刻，提出了目前城市轨道交通合约管理中亟需解决的问题，并给出初步的解决思路，供与会者共同探讨，包括我集团在内十家单位进行了经验交流。大会分为两个阶段，第一阶段是主题发言阶段，第二阶段为分组讨论阶段。
一、主题发言阶段的一些合约管理亮点
在主题发言阶段，相关单位上台发言，介绍了各自在合约管理方面的先进经验，其中部分经验对我集团今后的合约管理具有借鉴意义。
（一）广州地铁总承包项目的合约管理感悟
为减少管理接口、发挥总包单位的管理优势和抗风险能力，各地目前正在大力推广总承包、EPC等建设模式。广州地铁从2016年开始，已经有四条线路采用了总承包模式。他们发现传统小标段的管理思路已经无法解决总承包项目管理中存在的问题，目前国内在总承包项目合约管理方面也没有成熟的经验可供借鉴，因此必须进行制度创新、管理创新。会上，广州地铁对目前总承包项目中的合约管理难题进行了深入剖析，并分享了他们的管理亮点。
（二）武汉地铁对BT融资模式下工程竣工结算的探讨
为积极响应中央优先发展公共交通的号召，同时缓解地方财政压力，武汉地铁从2012年开始陆续采用BT模式建设了6条轨道交通项目，建设里程长达112公里。这项项目目前已经进入竣工结算阶段，随着结算工作的不断深入，BT模式带来的矛盾和问题逐渐显现，武汉地铁公司分享了他们在BT项目合约管理中的经验和教训。
（三）常州市轨道公司交流的工程造价管理困扰简析
主题发言阶段，常州轨道公司的交流材料虽然简短，但对合约管理中存在问题的剖析却非常深刻，对合约管理的死角和盲区查找的非常精准，值得各单位深入思考。
二、分组讨论阶段的合约管理热点问题
主题发言结束后，年会进入第二个环节，参会单位分为四组，就合约管理难题进行讨论。其中，有些问题值得我们在工作中高度关注。
比如：如何开展费用审核工作？如何加强对费用审核单位的管理？讨论会上，我集团详细介绍了在城际铁路项目上费用审核工作开展情况及取得的成绩，分享了自己的经验。委托机构进行费用审核时不能采用专家审核的方式、仅凭经验提出审核意见，而应该从工程数量、材料价格、费率选用和定额套用等方面进行系统审核。这种方式不但提高了审核成果的质量，促使估算、概（预）算文件做到依法合规；而且在审核造价的同时可以发现设计文件是否齐全，同步检查设计文件的差错漏碰。
在对费用审核单位的管理方面，部分单位认为对费用审核不像施工单位和监理单位，有明确的开工时间和完工时间，有明确的工作地点，合同人员不得兼职。费用审核单位由于任务委托时间的不确定性、工作地点没有事先约定等原因，是否按照对待施工、监理单位那样定期进行人员履约考核值得商榷。但是建设单位可以对费用审核单位工作人员的业务水平进行测试，用审核成果来评判服务质量。
再如：如何确定管线迁改等拆迁工程的费用？部分单位认为与拆迁工程的产权单位沟通非常被动，建设单位提出的迁改方案不容易得到产权单位的认可，产权单位提出的赔偿金额偏高，部分更换的设备及配件没有透明的价格行情，对于这些问题，参会单位热烈讨论，集思广益，研究切实可行的解决措施。
三、第十届合约年会对我集团合约管理工作的启示
（一）总包项目合约管理应该注意的问题
铁路集团四条城际铁路目前采用的也是总承包模式，为了避免合约管理陷入困境，我们应该在合约管理过程中解决好以下方面的问题：
1.现场三级单位的支付问题
目前总承包的合同主体单位大多是中铁工、中铁建、中建、中交等央企，建设单位都会按照合同约定及时足额支付工程款，但由于总承包的管理层级相对较多，中间的管理层级必然要发生费用，最后支付到现场具体实施的三级单位的比例往往就非常不尽人意。导致三级单位工作积极性低、资源投入只算小账不顾大局，严重影响建设项目工期、质量、投资三大目标的实现。
虽然招进来一个级别非常高、实力非常强的总包单位，但是工程却是由现场的三级单位来具体实施，项目实施中无法有效管理总包单位，而直接管理三级单位则缺乏依据。为此，需要进行管理创新，对招标文件及合同条款进行创新，确保工程款项及时足额支付给三级单位。建议在总包项目中研究制定建设单位直接对三级单位进行计量支付的模式。
2.预付款的支付与扣还
总承包项目有几个显著的特点，一是标的大，二是时间跨度长，三是专业多，四是包含了部分前期工程，五是整个履约过程涉及的单位很多。如果象传统小标段那样合同签订后直接支付10%的预付款，一般情况下预付款很快就被总包单位平衡挪用，后续进场的三级单位根本拿不到预付款项。
为避免预付款被总包单位平衡挪用，进场的三级单位拿不到预付款项，同时缓解资金压力。预付款的支付与扣还就要有别于传统专业小标段，建议在招标文件中对预付款合同条款进行约定，研究是否能按照当年预计完成投资额（扣除甲供材料设备费）的10%支付预付款。
3.总承包的管理成本问题
搞过BT、PPP或者总承包的建设单位能感受到，这些建设模式比传统模式的造价要高，甚至高出30%以上，但具体干活的三级单位能够拿到的工程款是否多于传统模式，则不好说。实际上相当一部分费用消耗在总承包单位多层次的管理过程中，并没有形成工程实体。另外，由于总包单位在材料采购等方面高度集权，也导致具体干活的三级公司工作积极性严重不足。
这些问题看似总包单位内部管理问题，但却极大的影响着项目建设工作，建设单位还需深入研究，拿出化解矛盾的措施，在合同条款及日常管理中加以解决。
4.报监问题
因为总承包的合同乙方一般都为总公司级，级别比较高，当工程出现问题时，合同乙方不愿意以自己的名义承担太大的风险。广州地铁虽经协调，乙方同意以项目分部也就是二级单位的名义报监，但这样又出现与合同主体不符。我们的城际铁路也是采用总包模式，由报监问题引发的合同主体争议及后期的项目管理值得建设单位深入思考。
5.合同变更问题
总承包模式基本都是采用总价合同，意味着有设计变更不一定产生合同费用变更。鉴于方案稳定性差，勘察设计深度不足等情况，虽然采用了总价合同，合同价款里也包含了一定的风险费用，但风险费用只承担了部分风险，总价合同并不是闭口合同，而是有条件的总价合同。
铁路集团为了提高设计及概（预）算文件质量，避免专家评审方式的弊端，在可研、初设和施工图三个阶段，分别委托设计咨询单位对设计方案进行系统审查，委托费用审核单位对工程造价进行复核，并对重点方案组织专项审查，形成了一个全方位、全过程的审查体系。从四条城际铁路项目情况来看，效果非常明显。尤其是费用审核单位通过系统复核，不但节约了建设投资，使概预算文件做到依法合规，而且发现了设计图纸欠缺、设计内容差错漏等问题，促使设计单位提高图纸质量。今后在集团内的其他项目，还要大力推广这一套管理制度。
除了在设计阶段努力提高设计质量外，在编制招标文件时，还要仔细划分各自的风险范围，确保合同条款逻辑严谨，界面明晰，以减少实施期间的合同纠纷。
6.计量支付的问题
与传统小标段相比，总承包模式的工程量清单子目划分较粗，导致计量支付滞后，现场资金压力较大。如果提高清单的精细程度，则前期招标阶段，清单编制工作量巨大，且对招标图纸的要求极高。另外，在总价包干模式下，清单数量与现场实际数量出现偏差，处理起来非常麻烦。广州地铁公司为解决上述问题，在招标阶段采用粗线条的清单，中标后又根据各单位工程中标价和现场管理需要，编制出较为细化的工程量清单按月计量。
铁路集团为解决上述清单计价问题，及时组织技术人员编制了《施工技术规范》，明确了各项工程的技术要求和质量标准。同时还编写了《陕西省铁路集团铁路工程工程量计价指南清单》（站前部分），确定了清单结构，子目划分模式，以及每个子目的计量规则和工作内容。同时引入限价编制单位，在编制招标限价前，先与设计单位“背靠背”抽提清单工程量，经过双方核对后确定最终的工程量清单，在此基础上编制最高限价。虽然我们已经采取了有效措施，但其他单位计量支付中发现的问题仍然值得我们高度重视，下一步要在约定计量条款时解决好计量支付滞后的问题。
7.材料调差问题
总承包的专业较多，施工工期较长，面临的材料价格风险也较大。合约管理人员需要制定出合理可行的材料调差办法，对于按概算分劈进行招标的项目，以该算为基准进行调差；对于以施工图为招标图、采用清单预算作为基准招标的项目，则要以清单预算为基准进行调差。招标文件一定要说清材料调差的基准期；要合理确定施工期的材料价格，尽量做到客观真实；确定参与调差的材料范围，材料数量的计算方法。建议研究按照铁总相关规定制定材料调差办法，确保计算方法科学简便，具有可操作性。
（二）BT项目结算中应注意的问题和解决思路
1.结算中存在的问题
BT合同是基于初步设计采用概算下浮费率后包干，结算中的主要问题是概算不精准和工程变更不确定，这些都是影响工程费用结算的关键，也是政府审计的重点。
概算不精准主要是指初步设计与概算不匹配，初步设计与概算不匹配会直接影响合同及结算价款的合理性。不匹配主要表现为：一是初步设计概算中提取的工程量不够精确；二是概算定额选用不完全准确；三是概算取费、主材价的使用不尽合理；四是概算指标控制不够精细，虽然总指标合适，但单项工程、单位工程概算的量、价严重偏离实际。以上这些问题给结算工作带来诸多困难。
变更不确定的问题主要是指初步设计与施工图之间的造价变化由谁承担。BT合同总价包含部分风险内容，但由于初设与施工图设计之间变化原因错综复杂，双方就变化部分是否属于风险范畴存在较大争议。此外，建设单位现场管理和结算管理有分工，现场人员主要对施工图进行把控，较少考虑初步设计与施工图之间的变化，BT方在结算时也只会申报增加费用，建设单位对负变更费用不易发觉。
2.BT项目结算工作思路
为解决BT项目结算中遇到的这些问题，武汉地铁从初步设计到项目实施阶段，采取了一些措施。一是从合同实施范围、取费标准、主要材料价格、工程数量和定额套用等五个方面加强初步设计概算的审核，他们采取的这些措施其实和我们对费用审核的工作要求有着异曲同工之妙，说明我们对费用审核工作是卓有成效的。二是做好工程变更的清理、性质判定及费用审核。三是从严从细做好材料调差工作。
鉴于BT项目概算的重要性，建议改进概算审查制度，由专家审查变为专业机构系统审查，以提高概算的精确度。由于BT项目结算过程中关于风险和变更的争议贯穿始终，甲乙双方耗费了相当大的精力，仍然难以达成一致，建议有关行业主管部门尽快发布相应的通用合同条款来指导工程建设。
（三）我们目前合约管理出现的盲区
大家都认为合约管理的重点在前期决策阶段，而实施阶段的合约管理居于次要地位，但现实是前期难有作为，后期疲于应付。在前期决策阶段，合约管理人员基本没有任何话语权，相当一部分建设项目对合约管理体系的建立及合同条款的制定不够重视，导致后期耗费精力巨大、但收效甚微。因此，在项目前期决策阶段，应该提高合约人员的参与度，让他们站在投资角度多提意见。
合约管理范围可分为三大板块，即土建工程，设备采购安装工程，征地拆迁及各类前期专项等服务项目。目前的现状是，围猎土建、旁观设备、忽视服务。即建设及监理等单位全部高度关注土建工程的合约管理；但是由于知识储备不足、缺少信息价格等原因，对设备采购安装项目的合约管理处于旁观状态；服务项目由于费用较小，未得到各单位的关注。
1.设备采购安装项目普遍存在的问题及解决对策
由于设备招标没有精准清单，控制价过于粗放，导致后期无法加强合约管理。往往对项目还没弄清楚就招标了，中标后再搞合同谈判。
我们原先尝试过收集整理机场城际铁路机电设备实际采购价格，但阻力重重，收效甚微。下一步要持续探索破解机电设备投资控制难题，首先要不断加大知识储备，了解每个机电系统的组成及功能作用，了解各种设备都有哪些品牌、分为哪些型号、各自价格行情以及相互之间的性能差异；其次要求设计单位提高设计质量，确保招标图能直接用于现场施工，尽量避免二次设计；最后还要注重招标文件编写质量，仔细研究合同条款，组织专业人士认真编写用户需求书。建议组织专业人员通过社会调查，建立机电设备价格行情数据库。
2.征地拆迁费用管理存在问题及解决对策
征地拆迁费用是合约管理年会的一个关注点，大家的共识是产权单位非常强势，征拆费用怎么控制、最后都会超概，项目建设中出现了许多“拆二代”。
其实，拆迁费用难以确定源于建设单位专业知识的欠缺，应该让专业的人去做专业的事。建议不要把拆迁当做一项工作，而是当作一个建设项目对待。首先，应该让产权单位提供拆迁工程履行建设程序的相关文件材料，如果拆迁工程本身就不合法，则可以不予赔偿或少量赔偿。其次，对于迁改工程按照建设项目对待，对迁改方案交给设计咨询单位进行方案审查，对迁改费用委托第三方审价单位采用相应行业定额标准通过编制预算确定。根据咨询意见与产权单位进行沟通。这样既能使补偿费用趋于合理，又能使拆迁费用有依有据、经得起以后的审计。
四、铁路集团今后合约管理工作建议
本届合约管理年会使我们意识到，我们今后的合约管理工作还需要进一步改进和提高。
（一）加强合同管理，提高合同管理人员业务水平
提高合同管理团队，特别是造价管理人员数量和质量，满足造价管理的实际需求。加强合同管理，合理控制工程索赔和价格调整，有效防止施工过程中的重大变更、索赔等，确保工程造价有效控制。建议在合约管理方面定期召开讨论会，解决日常工作中存在的问题，提高合约管理人员业务水平。今后要借鉴郑州市轨道交通有限公司的做法，加强造价管理标准化、规范化和精细化，不断总结铁路集团造价管理亮点，编制出作业规程，作为工程造价管理的培训教材。
（二）以审计的眼光抓管理
本届合约年会大部分议题是针对总承包和总价承包模式的，说明这种模式弊端较多，要采取各种措施提高设计文件质量，下大力气提高招标清单精度，认真推敲合同条款，确保合同条款明确、严谨、合规，为项目实施期间合约管理扫清障碍，尽量减少甲乙双方扯皮，确保项目经得起工程审计。同时在合同中不得约定以审计结果作为竣工结算依据的规定。